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Der Maskenskandal weitet sich aus. Das Bundesgesundheitsministerium unter Jens Spahn hatte vom März 2020 bis Mai 2020 Masken beschafft. Jetzt, nach circa vier Jahren, sorgen diese Einkäufe für Aufregung. Vordergründiger Auslöser sind zwei Entscheidungen des Oberlandesgerichts Köln (eine vor dem 6.7.2024 und eine weitere am 19.7.2024). Beide Entscheidungen stellen zum Schadenersatz an die Lieferanten verpflichtende Vertragsverletzungen des Bundesgesundheitsministeriums fest. Die Revision wurde vom OLG Köln nicht zugelassen.
Rechnet man die Streitwerte der weiteren circa hundert ähnlich gelagerten rechtshängigen Klagen hinzu, über die noch nicht entschieden worden ist, dann droht einschließlich Zinsen, Gerichtskosten und Anwaltsgebühren ein Schaden von etwa 3,5 Milliarden Euro. Schätzungen gehen davon aus, dass jährlich weitere Kosten von einer Milliarde Euro anfallen.
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Bei der derzeitigen Aufgeregtheit hinsichtlich dieser drohenden Schadenersatzansprüche befasst sich jedoch niemand vertieft mit dem Bericht des Bundesrechnungshofs vom März 2024. Dabei fördert dieser Bericht weit skandalösere Details zutage als „nur“ Schadenersatzansprüche von Maskenlieferanten.
Der Bundesrechnungshof stellt fest, dass wirtschaftlich betrachtet der überwiegende Teil der Beschaffung persönlicher Schutzausrüstung, wozu im Wesentlichen die Masken zählen, „im Ergebnis ohne Nutzen für die Pandemiebekämpfung und damit ohne gesundheitspolitischen Wert“ war. Eine „angemessene kritische Auseinandersetzung des BMG mit diesen Vorgängen“ können die Prüfer offenbar nicht erkennen. Sie empfehlen dem Gesundheitsministerium, seine Beschaffungstätigkeit während Corona kritisch aufzuarbeiten.
In der FAZ wurde Jens Spahn (CDU) gefragt, ob er heute wieder so viele Masken bestellen würde. Seine Antwort: „Wäre ich aber noch einmal in der gleichen Situation, mit dem gleichen Wissen von damals, wahrscheinlich schon.“ Mit dem Wissen von heute hätte er allenfalls etwas weniger Masken bestellt.
Der jetzige Ressortchef Karl Lauterbach (SPD) will rechtzeitig vor Landtagswahlen in Brandenburg, Thüringen und Sachsen die Vorgänge im Jahre 2020 bewerten lassen und verspricht, dabei „jeden Stein umzudrehen, um die Maskenangelegenheit restlos aufzuklären“. Zur Arbeit der Beauftragten sagt er in der FAZ: „Sie mistet jetzt aus.“ „Und dafür gehen wir systematisch und schonungslos vor.“
Das ist eine große Ankündigung. Der Bericht des Bundesrechnungshofes zeigt jedoch, dass diese angebliche Aufarbeitungsbemühung in der Realität von einem haarsträubenden Verwaltungschaos torpediert wird. Konkret geht es um gravierende Verstöße gegen die Dokumentationspflicht. Doch der Reihe nach.
Die öffentliche Verwaltung muss laut Grundgesetz den Ablauf ihrer internen Maßnahmen und Entscheidungen objektiv dokumentieren. Konkret heißt das: Es sind Akten zu führen, die alle wesentlichen Verfahrenshandlungen und deren Begründung richtig und vollständig wiedergeben – und zwar sowohl für den internen Betrieb als auch für eine Prüfung durch Dritte.
Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien legt fest, dass Akten als geordnete Zusammenstellung von Dokumenten mit eigenem Aktenzeichen und Inhaltsbezeichnung zu führen sind. Dadurch wird ein transparentes Verwaltungshandeln gesichert und eine sachgerechte Archivierung ermöglicht.
Und eben gegen diese wichtigen und eigentlich simplen Vorschriften hat das Bundesgesundheitsministerium laut Bundesrechnungshof in erschreckendem Ausmaß verstoßen.
Haarsträubendes Verwaltungschaos
Bei der Beschaffung persönlicher Schutzausrüstung wurden keine fortlaufenden Akten geführt. Schreiben wurden ohne Aktenzeichen erstellt und abgelegt, ohne den Zusammenhang festzuhalten, in dem sie entstanden waren. Welche Stellen und Ebenen im Bundesgesundheitsministerium beziehungsweise welche externen Akteure daran beteiligt waren, ist nicht ersichtlich. Die regelmäßig vorkommenden Besprechungen mit externen Dienstleistern wurden nicht dokumentiert. Ergebnisse mündlicher Absprachen sind nicht in Vermerken niedergelegt. Eine nachvollziehbare Vergabedokumentation für Beschaffungen persönlicher Schutzausrüstung des Bundesgesundheitsministeriums fehlt.
Hinzu kommt: Alle Beschaffungen wurden wortgleich und ausnahmslos als dringlich bezeichnet. Bei allen hieß es, der jeweilige Anbieter könne als Einziger die Waren zu diesem Zeitpunkt und in dieser Menge liefern. Diese unzutreffenden formularmäßigen Vergabebegründungen waren anonym verfasst und ließen deshalb nicht erkennen, dass sie von Dritten, an dem Beschaffungsvorgang überhaupt nicht Beteiligten, stammten. Vermutlich fand das der Bundesrechnungshof erst bei seiner Prüfung heraus.
Teilweise erst einen Tag vor einer angekündigten Prüfung durch den Bundesrechnungshof vor Ort wurden nachträglich vom Bundesgesundheitsministerium Ordner mit Ausdrucken aus Laufwerken und E-Mail-Konten gefüllt. Das Fehlen fortlaufender Seitenangaben bietet Gelegenheit, jederzeit Unterlagen hinzuzufügen oder zu entnehmen, was strafrechtlich als Urkundenfälschung zu bewerten wäre – es wurden auch Vergabevermerke rückdatiert.
Nur aus internem Schriftverkehr konnte der Bundesrechnungshof entnehmen, dass sämtliche Dokumente ohne jede Begründung nachträglich mit dem Vermerk: „VS – nur für den Dienstgebrauch“ versehen worden waren und dadurch den Ansprüchen aus dem Informationsfreiheitsgesetz entzogen werden sollten. Auf eine Aufforderung des Bundesrechnungshofs schob das Bundesgesundheitsministerium nach: Die Offenlegung berge das „akute Risiko der unberechtigten Inanspruchnahme des Bundes in einer Vielzahl von Fällen mit einem im Einzelfall und insgesamt beträchtlichen Risiko für die fiskalischen Interessen des Bundes“. Das Verwaltungsgericht Köln hat in seinem Urteil vom 19.1.2023 hingegen festgestellt, dass die vorgebrachten fiskalischen Interessen des Bundes die Einstufung als Verschlusssache „weder im Ansatz noch in der Begründung“ tragen würden.
Allein diese Vorgänge und Verstöße sind bereits ein Skandal. Doch damit nicht genug.
Den Feststellungen des Bundesrechnungshofs ist weiter zu entnehmen, dass das Bundesgesundheitsministerium bei der Beschaffung der Masken bewusst gegen Haushaltsprinzipien verstoßen hat.
Teure Alleingänge und Aushöhlung des parlamentarischen Budgetrechts
Im Februar 2020 wurde das Bundesgesundheitsministerium durch den Covid-19-Krisenstab beauftragt, den Bedarf der Bundesbehörden sowie der Akutkrankenhäuser und kassenärztlichen Praxen zu ermitteln. Dem Ministerium war bekannt, dass auch die Länder, Krankenhäuser und Arztpraxen in Eigenregie Masken anschaffen würden. Am 29. März 2020 hatten Bund und Länder vereinbart, dass zur Unterstützung der Krankenhäuser und Arztpraxen „auch der Bund“ Masken beschaffen und den Ländern und Kassenärztlichen Vereinigungen zur Verfügung stellen sollte. Das sogenannte Corona-Kabinett stellte einen Tag später fest: „Der Bund hat sich angesichts der besonderen Lage entschieden, ergänzend zu den Beschaffungen (…) des Gesundheitswesens und der Länder“ persönliche Schutzausrüstung zu beschaffen.
Den akuten Teilbedarf ermittelte das Bundesgesundheitsministerium unter expliziter Abstimmung mit den Ländern und mehrfacher Anpassung mit 75 Millionen partikelfiltrierenden Halbmasken und 200 Millionen Mund-Nasen-Schutzmasken – also insgesamt 275 Millionen Masken.
Entgegen dieser Bund-Länder-Vereinbarung begann das Bundesgesundheitsministerium allerdings schon am 9. März 2020 mit dem Abschluss eigener Kaufverträge zur Lieferung von Importware sowie von Rahmenverträgen mit deutschen Unternehmen, die ihre Einkaufsstrukturen zur Maskenbeschaffung einsetzen sollten.
Bis zum 5. Mai 2020 beschaffte das Bundesgesundheitsministerium 1,7 Milliarden partikelfiltrierende Halbmasken und vier Milliarden Mund-Nasen-Schutzmasken – insgesamt also 5,7 Milliarden Masken und damit viel mehr als die vereinbarten 275 Millionen Masken, zu deren Anschaffung das Bundesgesundheitsministerium wegen angeblich dringenden Bedarfs allein „ermächtigt“ worden war. Kostenpunkt dieses Alleingangs: 5,9 Milliarden Euro.
Doch es geht noch weiter. Auch nach dem offiziellen Ende der Beschaffung im Mai 2020 wurden weitere Kaufverträge geschlossen. In einem Vertrag über 30 Millionen Masken heißt es aufgrund einer Ministerweisung: „Da der Bedarf derzeit gedeckt scheint und wir gar nicht mehr beschaffen, würde ich vorschlagen, dass wir die Beschaffung von 10 Millionen Masken für 3 Monate (also insgesamt nur 30 Millionen) so im Kaufvertrag festhalten und (…) gerne nachbestellen.“ Obwohl nach eigenem Bekunden kein Bedarf mehr bestand, schloss das Bundesgesundheitsministerium am 11. Mai 2020 noch weitere sechs Einzelverträge über die Lieferung von Schutzmasken zum Einkaufspreis von 44 Millionen Euro.
Diese gigantischen Summen zur unnötigen Anschaffung von Masken belasten den Bundeshaushalt seit 2020 bis heute – und bis auf weiteres. Der Bundesrechnungshof sagt deutlich, er „sieht die Ursachen für die Probleme, Folgekosten und Rechtsverstöße vor allem in der massiven Überbeschaffung“.
Hier verselbstständigte sich also die Exekutive unter Missachtung der zwingend einzuhaltenden Haushaltsvorgaben und höhlte gleichzeitig das parlamentarische Budgetrecht aus.
Die Grenzüberschreitung zeigt sich laut dem Bericht des Bundesrechnungshofes auch an einer weiteren Stelle: Öffentliche Aufträge sind grundsätzlich im Wettbewerb zu vergeben. Das Bundesgesundheitsministerium hat sich hieran nicht gehalten.
Schon am 9.3.2020 hat es eigene Kaufverträge zur Anschaffung von persönlicher Schutzausrüstung und daneben Rahmenvereinbarungen mit deutschen Unternehmen geschlossen, die im Namen und in Vollmacht des Bundes ihre Einkaufsstrukturen zur Maskenbeschaffung einsetzen sollten. Gegenüber einem Logistikunternehmen erklärte das Ministerium sogar eine Abnahmegarantie für bis zu 350 Millionen partikelfiltrierende Halbmasken und 700 Millionen Mund-Nasen-Schutzmasken mit einem möglichen Verpflichtungsvolumen von 1,4 Milliarden Euro.
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Das Ministerium ermöglichte Zuschläge für Lieferungen von Schutzmasken im sogenannten Open-House-Verfahren und setzte dabei wirtschaftlich unsinnige Standards zum Lieferanreiz: Gegen die Empfehlung des zuständigen Abteilungsleiters, der einen Preis von netto 3,00 Euro (brutto 3,57 Euro) je Maske vorgeschlagen hatte, setzte der Bundesgesundheitsminister persönlich einen Nettopreis von 4,50 Euro fest (brutto 5,36 Euro), für eine vom Lieferanten zu bestimmende Menge Masken. Einzige Bedingung: Lieferung bis zum 30. April 2020.
Auf diese Weise wurden 262 Millionen Masken eingekauft, zum Gesamtpreis von 1.404.320.000 Euro. Wäre man bei dem Vorschlag des zuständigen Abteilungsleiters geblieben, wäre man deutlich billiger davongekommen. Der Verstoß von Herrn Spahn gegen das Gebot der sparsamen Haushaltsführung kostet den Steuerzahler circa 470 Millionen Euro.
Gigantische Bestellungen ohne ermittelten Bedarf
Die freihändige Vergabe billigt der Bundesrechnungshof allenfalls für den vom Bundesgesundheitsministerium selbst ermittelten, als dringlich bezeichneten Bedarf von 275 Millionen Masken. Für die vielfach höheren Beschaffungen bestand kein Bedarf, jedenfalls kein dringender, denn das Bundesgesundheitsministerium wusste bei Bestellung dieser Mengen gar nicht, wer sie abnehmen sollte. Es gab kein tragfähiges Verteilungskonzept. Trotz der planbaren, kontinuierlichen Lieferungen gab es zu keiner Zeit ein Gesamtkonzept für die Verteilung, weder hinsichtlich der vorgesehenen Empfänger noch hinsichtlich der zeitlichen Staffelung.
Die wirtschaftlichen Folgen für den Bundeshaushalt sind gravierend, auch wenn das Bundesgesundheitsministerium den Eindruck zu erwecken versuchte, der Bundeshaushalt sei durch die Maskenbeschaffung nur geringfügig belastet worden. Es behauptete zum Beispiel gegenüber dem Bundesrechnungshof, dass die Kosten für 5,7 Milliarden Masken zu 85 Prozent von den Ländern und der Kassenärztlichen Vereinigung getragen würden und der Bund nur für die verbleibenden 15 Prozent der Kosten aufkommen müsste, die den Eigenbedarf der Bundesbehörden decken sollten.
Bei näherer Betrachtung entpuppt sich das jedoch als zielgerichtete Falschinformation. Denn die Kostenquote von 85 zu 15 Prozent bezog sich ausschließlich auf die als dringlich angesehene Anschaffung der 275 Millionen Masken.
Mehr noch: Das Bundesgesundheitsministerium musste davon ausgehen, dass die Länder und die Kassenärztliche Vereinigung selbst Masken anschaffen und dem Bund entsprechend nur wenige abnehmen würden – und so kam es auch. Der Bund bestellte 5,7 Milliarden Masken, die Länder wollten davon zwar mehr als die „eiligen“ 275 Millionen haben, aber insgesamt lediglich 547 Millionen. Und selbst diese Menge wurde nicht von den Ländern bezahlt. Man stritt nämlich über Mängel und konnte keine Einigkeit über die Anzahl der gelieferten Masken erzielen – was beim oben beschriebenen Verwaltungs- und Dokumentationschaos kaum überrascht.
Die Länder gaben dem Bund 18 Prozent der gelieferten Masken zurück. Von den 5,9 Milliarden Euro bezahlten die Länder am Ende nur 199 Millionen Euro – also gerade einmal 3,4 Prozent statt der vom Bund behaupteten 85 Prozent.
Das Bundesgesundheitsministerium bestellte also weit über den Bedarf. Was geschah mit den übrigen Masken? Im Dezember 2023 verfügte das Ministerium noch über einen Lagerbestand von 792 Millionen partikelfiltrierenden Halbmasken und 1,6 Milliarden Mund-Nasen-Schutzmasken. Davon waren 62 Prozent der Ersteren und 44 Prozent der Letzteren wegen festgestellter Mängel unbrauchbar. Der Bestand an mangelhaften Masken war so hoch, weil das Bundesgesundheitsministerium, so weit es Mängelrügen überhaupt geltend gemacht hatte, entweder die vollständige Abholung der Masken nicht vereinbart hatte oder diese Vereinbarung nicht durchsetzte.
Enorme Lagerkosten
So führten diese Bestände drei Jahre lang zu enormen Lagerkosten, ohne dass für die gelagerten Masken jemals eine zweckentsprechende Verwendung bestanden hätte. 1,2 Milliarden Masken sind bereits vernichtet und weitere 1,7 Milliarden sind für die Vernichtung vorgesehen. Für die Ende 2023 noch eingelagerten verwendbaren 800 Millionen Masken ist keine Verwendung in Sicht. Ihr Netto-Einkaufswert von 18 Millionen Euro wird sich nach Erreichen des Ablaufdatums in Luft auflösen.
Die Lager- und Logistikleistungen wären sicherlich überhaupt nicht oder nur in verschwindend geringem Umfang entstanden, wenn das Bundesgesundheitsministerium nur die haushaltsrechtlich genehmigten 275 Millionen Masken beschafft hätte und diese wegen der angenommenen Dringlichkeit sofort verteilt worden wären.
Stattdessen entstehen bis heute weitere Lager- und Logistikkosten. Drei Jahre nach dem offiziellen Ende der Beschaffung sind mit dieser Angelegenheit im Bundesgesundheitsministerium 40 Personen in Vollzeit beschäftigt. Das Ministerium rechnet für 2024 mit einem Bedarf in Höhe von 534 Millionen Euro – nur für die Abwicklung der Beschaffung persönlicher Schutzausrüstung.
Alles in allem kann von einem Schaden von circa zehn Milliarden Euro ausgegangen werden, bezieht man die höchst wahrscheinlichen wirtschaftlichen Folgen der Entscheidungen des OLG Köln mit ein. Ein unvorstellbares wirtschaftliches Versagen des Bundesgesundheitsministeriums. Nur zum Vergleich: Der damalige Verkehrsminister Scheuer (CSU) verursachte durch das Scheitern der Pkw-Maut einen Schaden in Höhe von 243 Millionen Euro. Der Schaden, den Jens Spahn verursacht hat, ist 40-mal höher!
Die Anschaffung der 5,7 Milliarden Masken war unnötig. Das Robert-Koch-Institut (RKI) schreibt noch in seinem Protokoll vom 27.01.2020: „Es wird keine Bevorratung von Masken etc. empfohlen.“ In einem Protokoll vom 26.2.2020 schreibt es zu den Mund-Nasen-Schutzmasken: „RKI bleibt dabei: Nicht empfohlen in der Öffentlichkeit, in häuslichem Umfeld mit Fall ja, auch zum Schutz anderer.“ Aus Sicht des RKI bestand also kein Bedarf. Was sind die Gründe, die den Minister dazu bewegt haben, gegen die Empfehlung seiner Fachbehörde zu handeln?
Hinzu kommt: Die 5,7 Milliarden Masken haben auch keinen erkennbaren Beitrag zur Virusbekämpfung geleistet. Denn das Bundesgesundheitsministerium hat nur 1,7 Milliarden Masken – also weniger als 30 Prozent der angeschafften Menge – in Deutschland verteilt. Sind wenigstens die verteilten Masken zur Corona-Bekämpfung verwendet worden? Das Ministerium weiß es nicht.
Wie ernst sind die Aufklärungsbemühungen gemeint?
Was also ist von Lauterbachs großspuriger Ankündigung, „jeden Stein umzudrehen, um die Maskenangelegenheit restlos aufzuklären“, zu halten? Lauterbach riet noch im Februar 2023 zum Tragen von Masken, obwohl die RKI-Protokolle an vielen Stellen die Nützlichkeit dieser Maßnahme infrage stellen oder gar auf Schädlichkeit hinweisen. Am 18. Januar 2021 heißt es: „Keine fachliche Grundlage zur Empfehlung FFP2-Maske für die Bevölkerung vorhanden, daher Warnung vor unerwünschten Nebenwirkungen hinzufügen.“ Zu einer „schonungslosen“ und „systematischen“ Aufarbeitung hat Herr Lauterbach bislang jedenfalls nicht beigetragen.
Dr. Manfred Kölsch war 40 Jahre lang Richter, in den letzten Jahren vor seiner Pensionierung Vorsitzender Richter. Seit seiner Pensionierung ist er als Rechtsanwalt tätig. Aus Protest gegen die Corona-Maßnahmen hat er Anfang 2021 das ihm verliehene Bundesverdienstkreuz zurückgegeben. Er ist Mitglied der Kritischen Richter und Staatsanwälte (KRiStA).